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至少15城爭奪國家中心城市 專家潑“冷水”:再擴容已不合時宜

《中國經濟周刊》記者 王紅茹 | 北京報道

角逐第10個國家中心城市的隊伍再擴容。

近日,昆明申請加入國家中心城市的話題,引發業內人士的關注。

其實,在今年的全國政協十三屆三次會議上,全國政協委員、民建中央副主席、云南省政協副主席高峰就建議,國家發改委、住建部等有關部門要積極推動,在國家“十四五”發展規劃中,把昆明納入國家中心城市建設規劃,以中心城市建設促進云南面向南亞東南亞輻射中心建設。

云南省昆明市

云南省昆明市

至此,包括昆明在內,共有南京、沈陽、大連、青島、濟南、哈爾濱、廈門、深圳、杭州、福州、合肥、長沙、南昌、烏魯木齊等至少15個城市,在全力角逐入圍國家級中心城市。

國家中心城市,既有“面子”又有“里子”,“含金量”成色十足,這就不難理解為什么有那么多大城市千方百計積極申報加入。

當“群雄逐鹿”國家中心城市,學界關于接下來是否還需要再繼續擴容展開激辯,贊成和反對者皆有之。     

10年間共批復9個國家中心城市

國家中心城市的正式提出,最早是在2005年。當時,中國城市規劃設計研究院受建設部(現住建部)委托,在編制《全國城鎮體系規劃(2006-2010年)》過程中,首次使用了這個概念。

2010年,住建部發布的《全國城鎮體系規劃(2010—2020年)》,首次明確提出五大國家中心城市(北京、天津、上海、廣州、重慶)的規劃和定位。此后,國家中心城市共經歷了3次擴容。

國家中心城市隊伍第一次擴容,是在2016年4月國家發改委和住建部聯合發布的《成渝城市群發展規劃》,提出“成都以建設國家中心城市為目標”,成都成為西部內陸地區城市開發的高地。

第二次擴容是在2016年12月份,經國務院正式批復,國家發展改革委發布《促進中部地區崛起“十三五”規劃》,規劃支持武漢、鄭州建設國家中心城市,國家中心城市數量增至8個。

第三次擴容,也是距離當下最近的一次調整,是在2018年2月國務院批復發布的《關中平原城市群發展規劃》,明確提出“建設西安國家中心城市”的目標,西安也由此成為全國第9個國家中心城市。

大概算下來,第二次擴容距離第一次是8個月,第三次擴容距離第二次是1年零2個月;在第三次擴容之后,距今已近兩年半時間。接下來是否還會產生新的國家中心城市?具體數量是多少?在今年的全國兩會上,除了少數人大代表和政協委員的鼓與呼,相關部門負責人并未就此表態,這也讓國家中心城市是否會繼續推出以及究竟會花落誰家,充滿了變數。

多個候選城市人口近千萬,“大城市病”如何解?

學界的分歧,主要源自超大城市人口規模的擴大將導致的大城市病和城市治理難題。

目前,我國已有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州、西安9個國家中心城市,北京、上海、廣州的城市常住人口已超過1000萬,其他城市的常住人口都已超過500萬。

《中國經濟周刊》記者梳理發現,北京2019年年末市域常住人口2153.6萬人,在疏解非首都功能大背景下,人口比上年末減少0.6萬人。除了北京,其他8個國家中心城市的人口都呈增長態勢。

以2019年年末市域常住人口計算,上海人口總數為2428.14萬人,較上年增加4.36萬人;成都人口1658.1萬人,增加25.1萬人;天津人口1561.83萬人,比上年末增加2.23萬人;武漢人口1121.20萬人,比上年末增加13.1萬人;鄭州人口1035.2萬人,比上年增加21.6萬人;西安人口1020.35萬人,比上年末增加19.98萬人。上述市域常住人口是包括農村人口在內的行政轄區內的常住人口。

重慶最為突出,2019年年末,全市常住人口3124.32萬人,比上年增加22.53萬人。這已經是重慶連續多年保持常住人口20萬以上的年增長。增加的人口主要入住主城區。

根據我國城市規模劃分標準,常住人口1000萬以上的城市為超大城市。常住人口500萬人以上的城市為特大城市,9個國家中心城市無疑都在超大城市、特大城市之列。

不僅9個國家中心城市,《中國經濟周刊》記者梳理發現,那些正在參與角逐的候選城市,有的人口已經突破千萬。比如,杭州市2019年末全市常住人口達到1036.0萬人,比上年增加55.4萬人;青島市為949.98萬人,比上年增加10.5萬人;南京為850萬人,比上年末增加 6.38萬人;沈陽為832.2萬人,比上年增加0.6萬人……

可以想象,當一個城市獲批成為國家中心城市,人口大規模聚集或就在眼前。

中國區域科學協會理事長肖金成接受《中國經濟周刊》記者采訪表示,“人口超過1000萬,我們稱之為超大城市,國外叫巨型城市。一般而言,城市規模越來越大是一種必然趨勢,某種意義上是一種客觀規律,這是因為大城市具有集聚經濟效應和規模經濟效應,因此,周邊甚至更遠的地方的經濟要素會向這里聚集,形成‘虹吸效應’。隨著人口快速聚集,出現超大城市、特大城市是必然的,將對城市管理帶來嚴峻挑戰。”

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國家中心城市更易患“大城市病”?

北京作為首都,也是首批5個國家中心城市之一,吸引無數年輕人聚集于此工作、生活乃至扎根落戶。但是,隨著人口不斷聚集,“大城市病”也隨之而來。

為解決北京的“大城市病”問題,京津冀協同發展戰略應運而生。此后,北京市把有序疏解北京非首都功能作為落實首都城市戰略定位,著力解決“大城市病”。隨著北京非首都功能不斷遷出,產業得到疏解,“大城市病”得以逐步緩解,城市環境發生了巨大的變化。2019年,北京人口比2018年末減少0.6萬人,實現了減量發展和高質量發展。

肖金成認為,角逐國家中心城市其實沒有必要。“隨著城市規模越來越大,城市的負面效應會逐漸顯現出來,如交通擁堵、環境惡化、生活成本提高等,人們將其謂之‘大城市病’或‘人口膨脹病’。城市規模并非越大越好已成為人們的共識,但如何抑制城市規模的擴大卻鮮有有效的辦法。因此,還角逐國家中心城市已經不合時宜,而且,國家中心城市其實也就是一塊金色招牌而已。” 

業內對于上述觀點也有不同看法,中國人民大學應用經濟學院教授孫久文接受《中國經濟周刊》記者采訪表示,“國家中心城市和大城市病,這是兩個問題。即便不是國家中心城市,也照樣有大城市病。不能把國家中心城市的目標,就認定為擴大城市規模。應該是在現有的基礎上做強城市,增強輻射能力。”

國家中心城市是否需要再擴容

事實上,一個城市一旦被確認為國家中心城市,就意味著從國家層面,有可能會對該城市在一些功能性項目和基礎設施配置上有所傾斜,在一些重大改革創新舉措上,可能會優先考慮,將對城市的長遠發展形成實質性利好。

據《中國經濟周刊》記者不完全統計,截至目前,至少有昆明、南京、沈陽、大連、青島、濟南、哈爾濱、廈門、深圳、杭州、福州、合肥、長沙、南昌、烏魯木齊等15個城市加入國家中心城市的競爭。

“國家中心城市能進一步突出中心城市的帶動引領作用,也更符合城市化發展規律和經濟發展客觀規律,應該繼續適量增加。目前東北地區還沒有一個國家中心城市,這不符合國家東北振興戰略的要求;新疆占全國六分之一的陸地面積,也需要設立一個國家中心城市烏魯木齊來帶動。我認為到目前,國家中心城市的基礎布局還有完善空間。”孫久文說。

目前,東北地區角逐國家中心城市比較有競爭力的城市有沈陽、哈爾濱和大連,相比之下,孫久文更傾向于沈陽。

“歷史上沈陽作為東北的工業重鎮,經濟一度排在全國前五,只是在后來逐漸滑落。但是,國家中心城市并不是純經濟的考量,作為城鎮體系規劃設置的最高層級,還要考慮其所在的區位以及周邊地區的發展狀況,以便于發揮金融、管理、文化和交通等方面的輻射帶動作用。”孫久文說。

在肖金成看來,現在不應該再強調發展國家中心城市,而應該強調都市圈、城市群和區域性中心城市的輻射帶動,“就是要避免一個省由一個城市來主導的局面,‘一市獨大’帶來的是城市體系的斷裂,使大中小城市和小城鎮協調發展的格局難以形成。”

責編:周琦

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